土地置換（也稱土地交換）是土地轉讓的一種特殊形式。目前我國尚未有統一的法律法規對提前收回國有土地使用權做出系統、完善的規定。特別是土地置換模式，作為現行國土部門較為常見的提前收回國有土地使用權的方式，因現行法律、法規規定的不完善，實踐中存在較大爭議，給政府和企業帶來困擾和損失。
有觀點認為，對經營性用地進行置換，不符合《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用規定》；也有觀點認為，為盤活存量土地資源、促進節約集約用地，因規劃修改而造成土地權利人無法開發利用土地的，應當給予置換。
2015年9月1日施行的《深圳市人民政府印發關于征地安置補償和土地置換若干規定（試行）的通知》第十四條規定，因公共利益需要或規劃實施等原因收回土地使用權，經市規劃國土部門審批并報市政府備案，可以采取土地置換的方式給予補償。此處的土地置換是指提前收回國有土地使用權的補償方式。
實踐中，為了在置換過程中確保國家利益不受損失，同時兼顧公平公正，促進土地高效利用，降低用地成本，各地都有自己的原則和操作。其中，主要措施有：等價置換原則，按政府同意置換的時點對被置換用地及擬置換用地的價值進行評估，確保價值相當；性質不變原則，原為國有劃撥用地的擬置換用地應按劃撥方式供應，不應對用地性質進行調整等等。
在日前于湖南省衡陽市開庭重審的一起行政訴訟案中，原告湖南富衡房地產開發公司9年前成功競得衡陽市國土資源局掛牌出讓的344.43畝國有土地使用權，并與市國土局簽署了《國有建設用地使用權出讓確認書》及《國有建設用地使用權出讓合同》。但一個月后，衡陽市政府更改用地規劃，將富衡公司合法競得土地收回。經協商，雙方簽署《國有土地使用權置換協議書》，確定將另外一處342.4畝土地作為富衡公司之前拍得土地的置換土地。然而，一直到富衡公司起訴前，該置換協議并未履行。庭審中，被告衡陽市人民政府及自然規劃局對雙方簽訂的系列合同包括“土地置換協議”均認可，但以土地置換協議因違反國家禁止性規定、置換土地未進行招拍掛為由，認為該協議應屬無效。
在另一起最高人民法院指令再審的案例中，湖北鄂州市泓元商貿有限公司以轉讓方式獲得面積為9.97畝的涉案地塊使用權，并于2005年辦理了土地使用權證。后湖北省葛店高新技術產業開發區管理委員會為完善開發區公共服務設施，決定用另外14.19畝土地對泓元公司原9.97畝土地進行調整置換，雙方簽訂了《土地置換協議書》。該協議簽訂后，管委會只對7.19畝土地的置換履行完畢，對其余土地的置換未予履行。
最高人民法院認為，在行政協議法律關系中，作為行使行政管理職責的行政機關更應當誠實守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協議，若確因重大政策調整或出于維護公共利益需要而無法繼續履行協議的，也應當盡到相應的附隨義務，即在合理時間內及時通知協議另一方并說明不能繼續履約的理由。此外，也應對因不能繼續履約而給協議另一方造成的損失予以補償或采取補救措施等。
近年來，因政府與企業簽訂土地置換協議而導致的法律糾紛屢見不鮮。由于土地置換在法理研究方面仍在探索階段，相關概念、適用范圍、審批程序等尚不十分明確，因而亟須出臺法律法規，為土地置換提供政策保障。
從政府角度而言，城市規劃事關城市發展，對當地城市建設是利好，但處理不當必然會影響各方利益。按照國務院《優化營商環境條例》的規定，國家加強社會信用體系建設，持續推進政務誠信、商務誠信和社會誠信建設，提高全社會誠信意識和信用水平。政府不僅要當好誠信建設的帶頭人，而且要防止公權力濫用、以多種借口違約毀約，對政府造成不良影響。各地應完善政府守信踐諾機制，大力推進法治政府和政務誠信建設。
來源：經濟參考報
編 輯：chenhong
